Quarant'anni di spending review

Nel libro di Mario Baldassarri e Dino Pesole, edito da Rubettino, dal titolo “Quaranta anni di spending review: l'Italia al bivio sui tagli di spesa, galleggiare o cambiare sul serio”, inserito nel dodicesimo rapporto del Centro Studi Economia Reale, si analizzano soprattutto i tentativi che da alcuni decenni sono stati realizzati in Italia per affrontare il problema della riqualificazione della spesa pubblica.

Tali tentativi, volti a rendere effettiva e strutturale una vera e incisiva spending review, non hanno prodotto i risultati sperati.

Perché non si sono verificati quei risultati?

Perché tagliare la spesa costa in termini di consenso. Il problema è dunque tutto politico, perché non manca certo l'apparato di studi, analisi, proposte. Ma i tecnici possono proporre, poi spetta alla politica e dunque a governo e Parlamento assumersi l'onere di decidere.

Parte da questa premessa il libro di Baldassarri e Pesole.

Le stime più recenti - si legge nel testo - indicano in 848 miliardi il totale di spesa pubblica nel 2018, che aumenterà nel 2019 a 863 miliardi nel profilo tendenziale e a 880 miliardi in quello programmatico, inclusa dunque la manovra di bilancio 2019.

Un enorme volume di risorse su cui si può e si deve intervenire.

Nel libro si mostra, inoltre, che non è vero che si fa più sviluppo e crescita in deficit.

Dal secondo dopoguerra fino al 1971 il bilancio pubblico italiano presentava un pareggio o un avanzo di parte corrente. Il che vuol dire che nella parte corrente creava risparmio.

Quindi i deficit e il conseguente debito pubblico accumulato fino al 1971 erano da attribuire alla sola spesa per investimenti. E non del tutto, perché una parte degli investimenti erano autofinanziati dall'avanzo di parte corrente.

Quindi nei primi venti anni circa della Repubblica si è assistito a una politica virtuosa dal punto di vista della finanza pubblica, non soltanto in termini di spesa, tasse e deficit, ma soprattutto di “composizione” del bilancio.

Tutto cambiò bruscamente a partire dal 1971, quando iniziò a formarsi il disavanzo di parte corrente che si sommò agli investimenti e determinò deficit totali crescenti. Da quel momento in poi, in assenza di veri e propri exploit nella dinamica degli investimenti pubblici, quella che è andata fuori controllo è stata la spesa corrente.

Negli anni Ottanta, venuto meno l'ombrello del finanziamento monetario del disavanzo, il debito pubblico aumentò in modo esponenziale.

Eppure già a partire dalla seconda metà degli anni Settanta, Beniamino Andreatta attraverso l' Arel, iniziò il suo deciso e lungimirante impegno soprattutto su due fronti: la necessità di capire lo zero base budgeting e l'istituzionalizzazione del controllo della spesa pubblica con un'autorità indipendente che riferisse direttamente al Parlamento sulla base dell'esperienza del congressional budget office americano. 

Nominato nel 1981 ministro del Tesoro Andreatta introdusse, insieme al governatore Carlo Azeglio Ciampi, il divorzio tra Tesoro e Banca d'Italia ed istituì la commissione tecnica sulla spesa pubblica. 

Nel corso degli anni Ottanta tale commissione produsse numerosi e voluminosi studi di puntuale ed enorme interesse per valutare gli andamenti della spesa e individuare le sacche di inefficienza, spreco e malversazione.

Sul finire del decennio apparve però evidente che la commissione tecnica non poteva restare un semplice “ufficio studi” e avrebbe dovuto essere trasformata in un'Autorità indipendente sulla spesa pubblica che rispondesse direttamente al Parlamento.

Non se ne fece nulla.

Soltanto nel 2014 è stato costituito l'Ufficio parlamentare di bilancio (Upb) con un'architettura istituzionale non del tutto corrispondente a quel disegno originale.

Poi si “salta” al ministro Padoa-Schioppa che, nel governo Prodi 2006- 2008, provò a reintrodurre una forma di spending review seguita, negli anni più recenti, dalla stagione dei “commissari alla spesa pubblica”.

In tutti questi anni la spesa pubblica corrente aumentò sempre, le entrate ne seguirono affannosamente il percorso e gli investimenti pubblici furono dimezzati dopo il picco raggiunto nel 2008.

Il debito pubblico crebbe sempre e si colloca oggi oltre il 130% del Pil.

Ecco perché si dice “l'Italia al bivio sui tagli di spesa”.

La domanda è: la manovra appena presentata in Parlamento affronta questi nodi? La risposta degli autori che è ben difficile ipotizzare che i microcambiamenti contenuti nella manovra del governo determinino un innalzamento consistente nei tassi di crescita reale.

La domanda è se valga la pena di fare una manovra che ricorrendo per gran parte al maggior deficit per finanziare spesa corrente determina un profilo finanziario del Paese oggettivamente fragile e rischioso.

La proposta di spending review contenuta nel volume punta a concentrarsi su due specifiche voci di spesa, i cosiddetti fondi perduti, che valgono 61 miliardi, e gli acquisti di beni e servizi, inclusi i cosiddetti consumi intermedi, contabilizzati per 135 miliardi.

Si potrebbero ricavare risorse ingenti, cui potrebbe aggiungersi un serio lavoro di selezione delle cosiddette tax expenditures, così da convogliare le relative risorse a una vera riforma dell'Irpef.

L'invito degli autori è in sintesi a “rovesciare” il ragionamento partendo “prima” da dove prendere le risorse e “poi” indicare dove andarle a collocare.